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养老机构监管及退出机制如何完善?

来源: 中国妇女报发布时间:2019-01-07

养老行业门槛的大幅降低将使养老市场迎来巨大变化。图为一位老人正在养老机构内接受体检。 资料图片

中国妇女报·万博客户端综合消息 "养老机构设立许可"这块曾经绊倒不少民办养老机构的绊脚石,如今已经被彻底搬开了,养老行业门槛再次大幅降低。2 .41亿多老年人还没有意识到这个改变的意义,但春江水暖鸭先知,据南方都市报报道,一些养老工作者仿佛看到了养老行业的春天。

降低准入门槛,养老机构将如雨后春笋般诞生,但同时会不会变得鱼龙混杂?全面放开养老服务市场后,如何才能"管得住"这个行业?如果养老机构倒闭,入住老人的权益如何保障?养老行业,还面临很多挑战。

之前困境:民办养老机构苦于"设立许可"久矣

"我们光办土地许可就跑了两年,基本每周都跑一趟,估计跑了不下100趟。"提到这个"设立许可",宁夏西吉县清源和谐社区服务中心理事长张世盾有一肚子苦水要倒。

这个当过兵、护过林的"80后",为了能让老家腰巴庄村里的留守、空巢老人颐养天年,于2015年在村里建起了"留守老人颐养园",前后耗资近400万元。

建院伊始,当地民政部门建议他给养老院办一张"身份证",前后跑了好几年。按规定,养老院只有拿到许可,才能向政府申请补贴,这是驱使他跑100多趟的最大动力。张世盾表示,养老机构"设立许可"改为登记和备案管理后,他们申请政府支持的难度将大大降低。

民办养老机构苦于"设立许可"久矣。这个"设立许可"究竟是什么?为什么让养老工作者连年喊苦?

据了解,为促进养老机构健康发展,民政部2013年制定了《养老机构设立许可办法》,养老行业是一个特殊行业,要经营养老机构,除了有营业执照,还要有养老机构设立许可证。而要设立许可,养老机构应当符合六个方面的条件,其中一个就是"有符合国家环境保护、消防安全、卫生防疫等要求的基本生活用房、设施设备和活动场地"。张世盾两三年办不下来许可证,这在养老行业一点儿也不罕见。

准入降低:把该放的权利放给市场主体

当下,我国养老需求巨大,而养老服务供给缺口也同样巨大。官方数据显示,截至2017年年底,我国60周岁及以上人口达2.41亿人,占总人口比例高达17.3%,但是全国各类养老床位合计744.8万张,每千名老年人拥有养老床位仅30 .9张,与2.41亿这一庞大的老年人口数相比,特别是与4000多万失能半失能老年人的需求相比,总量仍然存在较大的缺口。

民办养老机构也面临生存危机。民政部2015年1月数据显示,一半以上的民办养老机构收支只能持平,40%的民办养老机构常年处于亏损状态,能盈利的不足9%。北京大学护理学院教授谢红此前接受媒体采访时表示,当前中国开办养老机构是典型的微利行业甚至无利行业,相当多的民营养老机构都处于赔本赚吆喝的状态。

养老机构设立许可一定程度上制约了社会资本进入银发产业。取消养老机构设立许可,已经成为政府与行业的业界的共识。

去年两会期间,民政部部长黄树贤在《部长之声》中指出目前养老服务领域面临的主要问题,包括放开养老服务市场、鼓励社会力量参与的政策落实不到位等。

据了解,早在2016年,国务院就下发了《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》。去年10月11日,国务院办公厅印发的《完善促进消费体制机制实施方案(2018-2020年)》再次提出取消养老机构设立许可,支持各类市场主体增加养老服务供给等措施。近两年,从中央到地方,放宽养老领域的市场准入、推动养老产业发展的系列政策不断出台,如重庆市2017年印发实施意见,提出要降低准入门槛,放宽投资准入等,到2020年全面放开养老服务市场。

中国社科院社会学所研究员唐钧介绍,此次"取消设立许可"新政,是要更大限度激发市场活力,营造公平竞争的市场环境,把该放的权利放给市场主体。

管理难题:入围门槛降低,如何"管得住"?

放宽养老市场准入后,一大批养老机构或将诞生,管理部门如何才能"管得住"?

对此,《通知》提出将加强养老机构事中事后监管,创新养老机构管理方式,推动建立养老机构综合监管制度,并要求各地探索建立健全养老服务信用评价、守信激励、失信惩戒等信用管理制度。

唐钧表示,"取消设立许可"是把以往严防死守的"入围门槛"降低了,今后的重点在于养老机构日常经营活动中的"过程管理"。所谓"过程管理",从宏观层面说,是各级各类政府部门以及政府委托的第三方从外部进行的评估、管理和监督,从中观和微观层面,是养老机构与工作人员的监督管理和自律。不过他指出,在中国,过程管理尚且属于新生事物,决策者和实施者对其认识还有待理清。

取消养老机构设立许可,政府对养老机构的管理理念将从"严进"转变为"宽进、严管",这对加强与完善事中事后监管机制提出更高的要求。业界认为,应该在全国统一的养老机构质量标准体系之上进行等级划分与评定,发挥高等级机构的示范引领作用。

去年9月,民政部公布了国家标准《养老机构等级划分与评定》(征求意见稿)。据悉,这将有助于提高养老机构服务质量,方便有入住养老机构需求的老年人及其家庭做出选择,加快建立全国统一的养老机构等级评定管理制度。

唐钧认为,"过程管理"中,政府应"优化服务",做到公开透明,使服务对象把握选择权,"通过有需要的老人的理性选择,对服务机构优胜劣汰,最终使老年服务市场进入良性运行。"

退出机制:养老机构若倒闭,老人怎么办?

业界认为,取消设立许可,相当于将养老行业更多交给了市场,通过优胜劣汰和"大浪淘沙"的方式,淘汰掉服务质量不高的养老机构。如果养老机构倒闭,入住的老年人怎么办?

"现在取消了设立许可,但是退出机制没能建立,今后可能还会遇到很多麻烦。"唐钧认为,应该先设计退出机制再取消许可。关于建立退出机制的设想,唐钧认为应该有一笔专门的政府基金来处理这些问题,并可以考虑以政府养老院或敬老院作为中转机构,作临时安排。民政部政策研究中心主任王杰秀同样认为,对于市场和社会举办养老服务失败退出的行为,政府需要负责安置原机构内的老人。

市场之手也会失灵,这在农村或偏远地区最为明显。张世盾表示,营利性养老院根本无法进入农村,其"留守老人颐养园"也只是为留守特困老人免费提供吃住公益性机构,根本无法收费。

王杰秀认为,对于农村和偏远地区等市场不愿提供和无力提供服务的地区,以及为失智老人提供养老服务等市场不愿进入的领域,政府应该提供基本养老服务。他认为,我国在推进养老服务社会化时,应始终保有一部分公办公营养老机构,确保为特困老人等特殊群体提供福利性养老服。

编辑:袁梦佳

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